Por Lucas J. Battiston
El Gobierno Nacional anunció en los últimos días su intención de continuar en la reducción del Estado, esta vez a través de la disminución de una gran cantidad de personas empleadas en el ámbito público. Este camino había comenzado ya con el dictado del decreto 84/2023 que oportunamente dispuso que las contrataciones del personal para la prestación de servicios efectuadas en el marco del art. 9 de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional, del Decreto 1109/2017 y de toda otra modalidad de contratación que concluía al 31 de diciembre de 2023, e iniciadas a partir del 1° de enero de 2023, no serían renovadas. De la misma manera, en el art. 4 del decreto 84/2023, se instruía a las autoridades competentes de cada jurisdicción a que en el plazo de 90 días realizaran un relevamiento exhaustivo del personal contratado cuya fecha de ingreso a la Administración fuera previa al 1° de enero de 2023 con el fin de evaluar la renovación de dichas contrataciones.
En el presente artículo me propongo realizar un breve análisis de la regulación jurídica de este tipo de relaciones y las posibles implicancias judiciales de esta decisión. Debo aclarar que, a priori, coincido en que el Estado argentino ha adquirido dimensiones inmanejables, o al menos poco eficientes. No obstante ello, el presente artículo no tiene por objeto realizar ningún juicio de valor sobre la conveniencia o no de esta decisión, sino que me limitaré a describir la posible situación jurídica de las personas empleadas en la esfera pública, para luego analizar las consecuencias que puede tener esta decisión del Poder Ejecutivo Nacional.
La regulación legal del trabajo subordinado en Argentina difiere sustancialmente según se trate del sector público o privado. En el caso del ámbito privado rige la Ley de Contrato de Trabajo (LCT) (o los estatutos especiales, si así correspondiera) y modula sobre el principio de estabilidad relativa impropia. Esto quiere decir que, si bien la relación de trabajo tiene vocación de continuidad y debería subsistir hasta la jubilación del trabajador[1], el empleador tiene la posibilidad[2] de extinguir la misma sin causa. Por su parte, en lo que hace al sector público, resulta aplicable el régimen establecido para el denominado “empleo público” en las distintas jurisdicciones del país (que puede ser de carácter federal o local). En esta esfera rige como principio la estabilidad absoluta (o propia) del empleado público, el que viene ya enunciado por el propio art. 14 bis de la Constitución Nacional (CN)[3].
Cabe aclarar que se encuentran comprendidos en el ámbito personal del empleo público los trabajadores dependientes de la administración pública nacional, provincial o municipal, como así también quienes dependen de los entes autárquicos y de los organismos descentralizados. Se encuentra también comprendido, conforme se explicará más adelante, el personal contratado de la administración pública. Por el contrario, se encuentran excluidos de este régimen los dependientes de organismos públicos no estatales y los de las empresas del Estado (a los que se les aplican las normas propias del derecho privado del trabajo).
Como ya esbozara, la estabilidad del empleado público otorga un derecho al agente estatal a no ser cesanteado sin justa causa, lo que debe entenderse como una falta grave de su parte. Hasta el año 2007 la Corte Suprema de Justicia de la Nación interpretaba que la estabilidad prevista para el empleado público en el art. 14 bis de la CN dejaba al legislador un margen para reglamentar dicha protección y que ello autorizaba el diseño de un régimen que previera un sistema distinto al denominado de estabilidad absoluta o propia. A partir del fallo “Madorrán”[4] la Corte Suprema de Justicia de la Nación entendió que cualquier sistema de protección distinto al de la estabilidad absoluta no respeta lo previsto en el art. 14 bis de la CN.
De tal forma, conforme la doctrina seguida por nuestro más Alto Tribunal, cualquier extinción del contrato de trabajo de un empleado público de planta permanente, aún si tuviera algún sustento normativo infraconstitucional, sería reputado como contraria a lo establecido en el art. 14 bis de la CN.
Entendiendo que la intención del Gobierno es avanzar sobre los denominados contratados, o personal de planta no permanente, corresponde analizar entonces dicha situación.
Tanto la ley 25.164[5], como sus reglamentaciones, prevén un régimen legítimo de contratación de personal por tiempo determinado, el que integra la planta transitoria estatal. Se trata de una facultad de la administración de uso excepcional y para la cual se deben cumplir diversos requisitos. Destaco el uso excepcional que debe hacerse de esta figura ya que estos dependientes carecen del derecho a la estabilidad. Los parámetros que deben cumplirse para contratar válidamente bajo el esquema de transitoriedad son:
a) Debe comprender exclusivamente la prestación de servicios transitorios o estacionales, que resulten necesarios para complementar las competencias asignadas a cada jurisdicción;
b) No debe tratarse de tareas o funciones propias del personal de carrera o planta permanente;
c) Deben ser tareas que no puedan ser cubiertas por el personal de planta permanente;
d) El gasto en personal temporario de cada jurisdicción no podrá superar el 15% del correspondiente a la planta permanente.
Ahora bien, resulta por todos conocido que las distintas administraciones (del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial) han incumplido sistemáticamente los requisitos apuntados, lo que ha significado la contratación de personal temporario para la prestación de tareas normales y propias de la administración. De este modo, comenzaron a proliferar en el ámbito público una nueva clase de trabajadores con derechos muy poco definidos. Me refiero a los denominados “contratados de la administración pública” en todas sus variedades y actividades. Este tipo de trabajadores se han caracterizado, en muchos casos, por cumplir tareas normales y habituales de la administración, celebrando sucesivos contratos temporarios que fueron renovados sin solución de continuidad.
La cuestión de los trabajadores contratados en la administración pública fue objeto de diversos debates jurídicos y doctrinarios, con distintas posturas de la Corte Suprema a lo largo de los años. Finalmente, a partir del año 2010, a través del fallo “Ramos”[6], la Corte se expidió de manera favorable sobre el reclamo indemnizatorio iniciado por un agente contratado por el Estado Nacional (en aquel caso la Armada Argentina) ante la ruptura intempestiva de un contrato. En ese caso, el actor había sido contratado mediante sucesivos contratos temporales durante 21 años, pretendiendo el Estado Nacional sostener el carácter transitorio de la prestación y por ende la falta de derecho del trabajador a reclamar estabilidad alguna o bien una indemnización (como consecuencia de la decisión de discontinuar su contratación). En aquella oportunidad, la Corte advirtió que las tareas asignadas carecían de la transitoriedad que suponía el régimen de excepción con apoyo en el cual el trabajador había sido contratado. En ese contexto, razonó la Corte que “el Estado había utilizado figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo como objetivo encubrir una designación permanente, bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado”. En función de lo expuesto la Corte entendió que el comportamiento del Estado había vulnerado la legítima expectativa de permanencia del trabajador, violando lo previsto en el art. 14 bis de la CN. Sobre dicha base, en lugar de ordenar la reincorporación del trabajador (como hubiera sugerido el caso si se lo asimilara a un empleado público), dispuso el pago de una indemnización la que, a falta de previsiones legislativas específicas, fue tarifada sobre la base del art. 11 de la ley 25.164[7].
La doctrina mencionada fue luego replicada por posteriores fallos de la Corte Suprema, aplicando tanto al personal contratado como transitorio, como así también a becarios, pasantes[8], facturistas[9] y demás figuras similares. Lo que no resulta admitido, conforme esta doctrina, es la aplicación de los recargos indemnizatorios por deficiente registración[10] (en caso de tratarse de personas no reconocidas formalmente como empleadas).
En base a lo expuesto, ateniéndonos a la doctrina fijada por la Corte, aquellos trabajadores cuyos contratos no sean renovados pero que puedan argumentar que sus servicios no fueron transitorios y que cumplieron tareas propias del personal permanente, se encuentran habilitados a formular un reclamo indemnizatorio. Este reclamo, desde lo económico, asciende a un sueldo por año trabajado y en algunos casos se ha habilitado también el pago de un preaviso[11].
Como puede apreciarse, la solución no resulta tan sencilla. Un error no debe solucionarse con otro error. Si tomamos como cierto que el Estado se encuentra sobredimensionado, o que tiene hoy más empleados que los que realmente se requiere, corresponde encontrar los mecanismos de reducción de personal que supongan el menor perjuicio para las ya muy flacas arcas estatales. La decisión, lisa y llana, de no renovar contratos celebrados formalmente con el carácter de transitorio o temporal, sin determinar el real sustrato de la prestación, puede exponer al Estado Nacional a cientos de juicios (que después serán pagados con el dinero de todos los contribuyentes). Pero más allá de lo económico, lo relevante aquí es exigir al Estado que actúe dentro de las instituciones. Por muy loable que pueda considerarse el fin perseguido, me refiero a la reducción del déficit fiscal, esto no puede ser conseguido si implica violar las normas.
Se requiere entonces un análisis quirúrgico por parte del Gobierno para poder determinar quiénes realmente no trabajan, quiénes tenían una prestación que pueda ser considerada como transitoria o no permanente y quiénes en realidad fueron contratados bajo una modalidad que no reflejó la realidad. Es en el caso de estos últimos que debería buscarse una solución distinta, y no simplemente decidir discontinuar el contrato. De lo contrario, reitero, el Estado se expone a juicios que muy probablemente vaya a perder.
[1] Conforme lo prevé el propio art. 91 de la LCT al establecer: “…El contrato por tiempo indeterminado dura hasta que el trabajador se encuentre en condiciones de gozar de los beneficios que le asignan los regímenes de seguridad social, por límites de edad y años de servicios, salvo que se configuren algunas de las causales de extinción previstas en la presente ley”.
[2] Utilizo este término y no la palabra “derecho” al despido dado que existe una gran discusión doctrinaria en torno a si el despido sin causa es un derecho o un acto ilícito. Dada la breve extensión del presente artículo, considero inapropiado extenderme sobre esta cuestión.
[3] Cabe aclarar que existen relaciones de empleo público que expresamente adhieren a la aplicación de la LCT, como resulta ser el caso de los empleados de ANSES y PAMI (entre otros). En estos casos se aplican los mismos principios y normas que en las relaciones de empleo privado.
[4] Fallos 330:1989.
[5] Ley marco de regulación de empleo público nacional.
[6] Fallos 333:311.
[7] Dicho artículo dispone: “Vencido el término de la disponibilidad, sin que haya sido reubicado, o en el caso que el agente rehusare el ofrecimiento de ocupar un cargo o no existieran vacantes, se producirá la baja, generándose el derecho a percibir una indemnización igual a un (1) mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor, salvo el mejor derecho que se estableciere en el Convenio Colectivo de Trabajo y las indemnizaciones especiales que pudieren regularse por dicha vía”.
[8] CSJN, “González Dego”, sentencia del mes de abril de 2011.
[9] CSJN, “Cerigliano”, Fallos 334:398.
[10] Me refiero a las indemnizaciones previstas por los arts. 8, 9, 10 y 15 de la ley 24.013 y el art. 1 de la ley 25.323 (aunque cabe señalar que conforme 53 y 55 del decreto de necesidad y urgencia 70/2023, dichos artículos han sido derogados, cuestión que hoy se encuentra en pleno debate en función de la suspensión cautelar que rige sobre todo el capítulo laboral de dicho decreto a partir de lo resuelto por la Cámara Nacional de Apelaciones entre finales del mes de diciembre de 2023 y el mes de enero de 2024).
[11] Ver en tal sentido “González Dego”, CSJN, G- 1470-XLII.
