Legitimación, competencia y medida interina en los casos “CECIM” y “Árbol de Pie”

1) Introducción

Entre el 29 de septiembre y el 9 de octubre de 2026 la Corte Suprema dictó dos pronunciamientos sobre la misma norma, cual es el artículo 154 del DNU 70/2023, que derogó la ley 26.737 de Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales. En “C.E.C.I.M. La Plata c/ PEN s/ amparo ley 16.986” (FLP 47574/2023/CS1) rechazó la demanda por falta de legitimación y ausencia de caso. En “Asociación Civil Árbol de Pie y otros c/ PEN s/ amparo colectivo” (FGR 20213/2023/CS1), en cambio, suspendió los efectos de esa misma norma mediante una medida interina, antes de determinar la legitimación de los actores y tras reconocer que carecía de una vía que habilitara su competencia.

El propósito de este trabajo es examinar ambos pronunciamientos a la luz de tres presupuestos que el segundo dejó de lado, a saber, la competencia del Tribunal, la legitimación de los actores y los recaudos de la tutela cautelar contra el Estado. Las dos sentencias se abstuvieron de pronunciarse sobre la validez constitucional del artículo 154. Esa abstención fue una virtud de autocontención en “CECIM”, pero en “Árbol de Pie” se convirtió en el problema.

2) “CECIM” y el caso como presupuesto de la jurisdicción

(i) Antecedentes

El Centro de Ex Combatientes Islas Malvinas de La Plata promovió amparo colectivo contra el artículo 154 por afectación de la soberanía nacional y la integridad territorial. En enero de 2024 el juez de feria Ernesto Kreplak suspendió cautelarmente la norma. Luego, en febrero, el juez Alberto Recondo rechazó la acción por falta de legitimación y dejó sin efecto la cautelar. El 21 de marzo de 2024 la Sala III de la Cámara Federal de La Plata, con voto de los jueces Vallefín y Lemos Arias, revocó ese pronunciamiento. Reconoció a la actora legitimación para defender la soberanía como bien colectivo, declaró la inconstitucionalidad del artículo 154 y ordenó reinscribir el proceso en el Registro de Procesos Colectivos.

(ii) Lo resuelto por la Corte

Con la firma de los jueces Rosatti, Rosenkrantz y Lorenzetti, la Corte revocó la sentencia y rechazó la demanda. Sus fundamentos se inscriben en una línea constante. La existencia de caso es “una precondición para la intervención de los tribunales nacionales” (art. 116 CN; art. 2, ley 27), y “la ampliación de la legitimación derivada de la reforma constitucional del año 1994 no ha modificado la necesidad de que los tribunales de justicia comprueben la existencia de un ‘caso'”. Es la pauta de “Halabi” (Fallos 332:111) y de “Thomas” (Fallos 333:1023), según la cual la jurisdicción exige un interés propio y concreto, que la condición de ciudadano o el interés en la legalidad resultan insuficientes para configurar.

El núcleo del fallo está en la calificación del interés invocado. La soberanía y el territorio son elementos y competencias del Estado y, por ello, “en modo alguno pueden ser consideradas un bien colectivo en el sentido del artículo 43 de la Constitución Nacional”. Entonces, ausente el bien colectivo, falta el derecho de incidencia colectiva y, con él, el caso.

El Tribunal formuló además dos precisiones. La primera, que lo decidido “se limita al rechazo de la demanda con fundamento en la falta de legitimación de la actora y la ausencia del requisito constitucional de caso o controversia”, sin “abrir juicio sobre la validez constitucional” del artículo 154 ni interferir con el control legislativo del artículo 99, inciso 3. La segunda, una advertencia dirigida a los tribunales inferiores, en cuanto “a pesar de que existe una clara y reiterada jurisprudencia de esta Corte respecto de los recaudos constitucionales para la configuración del caso judicial, todavía existen tribunales nacionales que insisten en reconocer legitimaciones notoriamente alejadas de ella”. La advertencia reiteraba la formulada en “Casaretto” (Fallos 345:191), donde el Tribunal había reprochado a un magistrado “una notoria ignorancia del derecho vigente y de los precedentes de este Tribunal”.

(iii) El comunicado del 1° de octubre

Dos días después, la Corte difundió una aclaración pública. Afirmó que el fallo se ajustaba “estrictamente a todos los precedentes” y que dejaba a salvo otras cautelares con igual objeto. Según las crónicas, indicó también que quien considerase inconstitucional el régimen podía solicitar una medida cautelar, sobre la cual decidiría “el juez competente”. La práctica de explicar una sentencia por comunicado es, en sí misma, discutible. Pero el texto fijó una pauta que la propia Corte dejó de observar ocho días después.

3) “Árbol de Pie” y la medida interina

(i) Antecedentes

La acción fue promovida ante el Juzgado Federal de San Carlos de Bariloche por la Asociación Civil Árbol de Pie y representantes de comunidades indígenas de Río Negro, con invocación del artículo 41 de la Constitución. Advertida la existencia de “CECIM”, el juzgado remitió las actuaciones a la Cámara Federal de La Plata con base en las reglas de los procesos colectivos, y esta las elevó a la Corte junto con aquel expediente. La cautelar requerida quedó, entonces, pendiente de resolución en las instancias inferiores. El 30 de septiembre, al día siguiente de “CECIM”, los actores pidieron a la Corte que se pronunciara.

(ii) La mayoría

La mayoría, integrada por los jueces Rosatti y Lorenzetti y los conjueces Barroetaveña y Pérez Curci, reconoció que faltaba una acción o un recurso que habilitara la competencia del Tribunal. Por ello ordenó devolver las actuaciones al juzgado de origen, para que examine la legitimación de los actores y resuelva la cautelar. Pero, entretanto, suspendió los efectos del artículo 154 hasta que ese juez se pronuncie.

Invocó para ello los artículos 2, inciso 2, y 4, inciso 1, de la ley 26.854, el artículo 32 de la Ley General del Ambiente 25.675 y el Acuerdo de Escazú (ley 27.566). Sostuvo que sus facultades se mantenían “aun cuando el expediente haya sido remitido de modo defectuoso desde instancias inferiores”. Y agregó que la decisión “de ninguna manera puede ser considerada como un apartamiento o una modificación de criterio” respecto de “CECIM”, debido a que allí se habrían debatido “circunstancias concretas diferentes”.

La intervención de conjueces obedeció a que el Tribunal, integrado por tres de sus cinco miembros, carecía de una posición común al cabo del acuerdo del 6 de octubre.

(iii) La disidencia

El juez Rosenkrantz coincidió en devolver la causa, pero se opuso a la medida. Sostuvo que la Corte “carece de competencia” para dictarla sin pronunciamiento previo, debido a que ello equivaldría a ejercer una competencia originaria ajena al artículo 117. Señaló que los títulos de legitimación invocados, distintos de los de “CECIM”, debían ser examinados por los jueces de la causa, y que los recaudos de la ley 26.854 estaban ausentes.

Recordó, además, que la cautelar se había fundado en el riesgo para la “integridad del territorio de las comunidades originarias”, y que su fundamento era ajeno a todo peligro ambiental. Afirmó que “en la demanda no hay una sola indicación que permita inferir, siquiera mínimamente” un daño al ambiente, y que “el simple cambio de titularidad de la tierra no es indicativo de peligro ambiental per se alguno”. Concluyó que la invocación genérica del ambiente carece de aptitud para operar como coartada. Advirtió, por último, que “el descontento que en distintos sectores de la sociedad pudo haber causado la sentencia” en “CECIM” “no justifica adoptar decisiones que la Constitución y las leyes no permiten”.

4) Análisis

(i) La competencia

La jurisdicción de la Corte es originaria o apelada (arts. 116 y 117 CN). La originaria es taxativa y escapa a toda ampliación legal, doctrina tan antigua como “Sojo” (Fallos 32:120, 1887). La apelada exige un recurso, sea el extraordinario del artículo 14 de la ley 48, sea el ordinario en los supuestos legalmente previstos. En “Árbol de Pie” faltaban ambos, y la mayoría lo admitió al devolver la causa.

Las normas invocadas resultan insuficientes para suplir esa ausencia. El artículo 2, inciso 2, de la ley 26.854 es una norma restrictiva de la competencia y carece de aptitud para atribuirla. Ordena al juez incompetente abstenerse de dictar cautelares contra el Estado y, solo por excepción, se lo permite en supuestos tasados, entre ellos el de un derecho de naturaleza ambiental. Presupone, entonces, un juez que interviene en la causa, aunque sea incompetente. El artículo 32 de la ley 25.675, por su parte, amplía las facultades del “juez interviniente” dentro del proceso, y supone por tanto un tribunal que haya accedido a la causa por alguna de las vías constitucionales. Luego, si una ley del Congreso es impotente para ensanchar la competencia originaria de la Corte, con mayor razón lo es la interpretación amplia de una ley que el Tribunal se atribuye.

A ello se suma el límite temporal. La medida interina del artículo 4, inciso 1, de la ley 26.854 procede ante “circunstancias graves y objetivamente impostergables”, y su eficacia se extiende hasta la presentación del informe previo del Estado o el vencimiento del plazo para producirlo. La dictada en “Árbol de Pie”, en cambio, rige hasta que un juzgado federal resuelva, sin plazo alguno, sobre la legitimación de los actores. Es, en rigor, una cautelar por tiempo indeterminado con nombre de medida interina.

(ii) La legitimación

En “CECIM” la Corte sostuvo que la legitimación es presupuesto del caso, y el caso, presupuesto de la jurisdicción. En “Árbol de Pie” dictó una medida de alcance general antes de examinar ese presupuesto, cuyo análisis encomendó expresamente al juez de origen. El orden lógico quedó así invertido, debido a que primero se otorgó la tutela y luego se ordenó verificar si existe alguien con título para pedirla.

La objeción es sustancial. La verosimilitud del derecho, recaudo de toda cautelar y en particular de la suspensión de los efectos de una norma (art. 13, ley 26.854), comprende la verosimilitud de la legitimación. Una medida que suspende para todo el país una norma general produce efectos erga omnes. Pero aquí lo hace en un proceso cuyo carácter colectivo aguarda reconocimiento, cuya clase resta delimitar en los términos de “Halabi” y de la Acordada 12/2016, y cuyos actores esperan todavía ser admitidos como representantes adecuados. El alcance general de la medida precede, entonces, a la existencia del colectivo que lo justificaría.

(iii) El presupuesto ambiental

La excepción de la ley 26.854 se activa por la naturaleza ambiental del derecho. Esa naturaleza se acredita mediante la relación entre el acto impugnado y un bien ambiental determinado, y a ese fin resultan insuficientes la sola cita del artículo 41 o el objeto estatutario del actor. La derogación de la ley 26.737 deja intactos los presupuestos mínimos de protección ambiental. Mantiene vigentes la ley 26.331 de bosques nativos, la evaluación de impacto ambiental de los artículos 11 a 13 de la ley 25.675 y el régimen de responsabilidad por daño ambiental de sus artículos 27 y siguientes. Todas esas normas obligan por igual al propietario argentino y al extranjero.

El principio precautorio (art. 4, ley 25.675) habilita a actuar frente a la falta de certeza científica cuando existe “peligro de daño grave o irreversible”, pero presupone la identificación de ese peligro. Aquí la cadena causal es enteramente conjetural, debido a que la derogación permitiría a un extranjero adquirir un inmueble rural, que este podría destinar a una actividad, que eventualmente podría dañar el ambiente. Cuando el razonamiento necesita tantos “podría”, el peligro en la demora cede su lugar a una mera hipótesis. Y si el cambio de titularidad fuera, por sí, peligro ambiental, lo sería toda compraventa rural del país, también entre nacionales.

(iv) La nacionalidad como factor de sospecha

Más grave que el defecto técnico es la premisa. Lo suspendido es una posibilidad jurídica general, cual es la de que un extranjero adquiera tierra rural, que excede largamente cualquier operación determinada. Para justificar esa suspensión en clave ambiental hay que presumir que la nacionalidad del adquirente es, por sí sola, un factor de riesgo. Esa presunción resulta incompatible con nuestro texto constitucional.

El Preámbulo asegura los beneficios de la libertad “para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino”. El artículo 20 reconoce a los extranjeros “todos los derechos civiles del ciudadano” y, en particular, el de “poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos”. El artículo 25, a su vez, prohíbe restringir la entrada de los extranjeros “que traigan por objeto labrar la tierra”. El constituyente, entonces, convocó al extranjero precisamente para que fuera propietario y trabajador de la tierra.

Esa fue la enseñanza de nuestros clásicos. Alberdi sostuvo que “en América gobernar es poblar” (Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, “Páginas explicativas”). Coherente con esa idea, el capítulo III de su proyecto de Constitución, dedicado al “derecho público deferido a los extranjeros”, les reconocía los derechos civiles del ciudadano, entre ellos el de poseer propiedades, y su artículo 23 disponía que “las leyes y los tratados reglan el ejercicio de estas garantías, sin poderlas alterar ni disminuir”. Es la fórmula que luego consagraría el artículo 28 de la Constitución. Joaquín V. González, por su parte, evocó en el prefacio de su Manual de la Constitución Argentina (1897) la promesa constituyente “de la tierra vastísima y generosa cuya libre adquisición por el extranjero se declaró como un derecho inviolable” (Obras Completas, vol. III, Universidad Nacional de La Plata, Buenos Aires, 1935, p. 10). Así lo señaló la Corte Suprema en el precedente “Repetto (Fallos 311-2272), al decir que toda discriminación normativa que establezca distinciones entre unos y otros en dicha materia atenta contra el  mentado art. 20. Más aún, sostuvo que “Si bien es cierto que la Constitución no consagra derechos absolutos, y que los consagrados en ella deben ser ejercidos conforme las leyes que los reglamentan …, esa reglamentación, en lo que hace a los derechos civiles, no puede ser dictada discriminando entre argentinos y extranjeros, pues entonces no constituiría un ejercicio legítimo de la facultad reglamentaria porque estaría en pugna con otra norma de igual rango que la reglamentada, y no puede constituir criterio interpretativo válido el de anular una normas constitucionales por aplicación de otras, sino que debe analizarse el conjunto como un todo armónico, dentro del cual cada disposición ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás … ” (voto de los ministros Petracchi y Bacqué).

La reglamentación fundada en razones de defensa supera ese test, como ocurre con el régimen de zonas de seguridad de frontera del decreto-ley 15.385/44 o con la limitación de adquisiciones por Estados extranjeros. Pero la presunción de dañosidad ambiental fundada en la nacionalidad lo excede abiertamente.

La experiencia conduce a la misma conclusión. La mayor catástrofe ambiental que llegó a la Corte, la contaminación de la cuenca Matanza-Riachuelo, motivó “Mendoza” (Fallos 331:1622) y lleva casi dos décadas bajo la supervisión del propio Tribunal. La del río Reconquista le sigue de cerca. En ambas, la nacionalidad de los titulares de dominio resultó del todo irrelevante. El ambiente se degrada por conductas y es indiferente a los pasaportes.

(v) Coherencia y contexto

Dos de los tres firmantes del reproche formulado en “CECIM” a los tribunales que “insisten en reconocer legitimaciones notoriamente alejadas” de la jurisprudencia de la Corte suscribieron, diez días después, una suspensión general dictada antes de verificar la legitimación de los actores. La mayoría afirmó que su decisión es ajena a “un apartamiento o una modificación de criterio”. Pero la comparación desmiente esa afirmación, debido a que la única circunstancia diferente es la invocación del ambiente, que, como se vio, fue ajena al fundamento de la cautelar pedida.

El contexto también merece consideración. El 1° de octubre se difundió el comunicado, con un reproche a los “discursos de odio y descalificación”. El 6 de octubre, el CECIM y las dos CTA se concentraron frente al Palacio de Tribunales en repudio de la sentencia, y ese mismo día el acuerdo concluyó sin unanimidad y se sortearon conjueces. El 9, en acuerdo extraordinario, se dictó la medida. Resultaría aventurado afirmar que esa secuencia determinó la decisión. Pero sí corresponde exigir que una sentencia dictada en esas condiciones exhiba un rigor capaz de despejar toda duda, y “Árbol de Pie” está lejos de exhibirlo. La disidencia lo dijo sin eufemismos, al advertir que “un proceder así solamente debilitará la confiabilidad del Poder Judicial de la Nación”.

Existía, además, una solución compatible con todos los presupuestos, cual era devolver las actuaciones y ordenar al juez de origen que resolviera en un plazo brevísimo sobre la legitimación y la cautelar. Esa solución corregía la demora y preservaba el orden de competencias.

(vi) Efectos institucionales y prácticos

El régimen de la ley 26.737 vuelve a ser operativo por vía interina y sin plazo, en virtud de una decisión irrecurrible, debido a que las sentencias de la Corte son insusceptibles de revisión. El Estado deberá aguardar el pronunciamiento del juez de Bariloche, y solo entonces contará con una resolución impugnable.

El efecto sobre el control legislativo es igualmente visible. El artículo 99, inciso 3, y la ley 26.122 asignan al Congreso la evaluación de los decretos de necesidad y urgencia. El Senado rechazó el DNU 70/2023 el 14 de marzo de 2024, pero la Cámara de Diputados omitió tratarlo. La oposición había convocado una sesión para hacerlo el 15 de octubre, con la ley de tierras como principal argumento. Suspendida la norma, los bloques dialoguistas perdieron el incentivo para acompañar y la sesión fracasó, con 121 diputados sentados sobre los 129 necesarios para el quórum. La medida interina, entonces, sustituyó al legislador y, a la vez, le ofreció la excusa para abstenerse de legislar.

Para la práctica quedan abiertos, al menos, cuatro interrogantes.

1. La situación de los actos de adquisición otorgados durante la vigencia del artículo 154, desde el 29 de diciembre de 2023, y en especial entre el 29 de septiembre y el 9 de octubre de 2026.
2. La exigibilidad de la intervención del Registro Nacional de Tierras Rurales en las operaciones en curso a la fecha de la medida.
3. El alcance subjetivo de una suspensión dictada en un proceso cuyo carácter colectivo aguarda reconocimiento.
4. El trámite de las demás acciones con igual objeto, que el comunicado del 1° de octubre declaró a salvo.

5) Conclusión

En “CECIM” la Corte recordó que la jurisdicción presupone un caso y que la ampliación de la legitimación operada en 1994 mantuvo intacto ese presupuesto. En “Árbol de Pie” suspendió con alcance general la misma norma, sin competencia, sin legitimación verificada y sin un peligro ambiental acreditado, mediante una medida interina que excede el límite temporal de la ley que invoca.

La tutela judicial efectiva es un mandato dirigido al juez competente, y el ambiente, un bien cuya protección exige un daño identificable. Ambos carecen de aptitud para operar como títulos de competencia o como cláusulas de habilitación universal. Diez días bastaron para que el Tribunal incurriera en la ligereza que había reprochado a los demás. Lo que se presentó como un exceso de tutela fue, en rigor, un exceso de jurisdicción.